清代地方的行政层级

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所谓基层行政系统是指帝国内部数量众多，与百姓关系最为密切的县级政府。由于清代的散州、散厅与县均属同级，因此它们所在的政府也均属县级政府。清代的县级政府由朝廷命官和行政辅助人员两部分群体构成。朝廷命官中既有正印官，又有佐杂官;行政辅助人员中既包括国家典制明确设立的书吏和差役，又有正印官自行雇佣的幕友和长随。清代的县级政府职掌繁多，涵盖刑名、钱谷、治安、教化等各种事务。然而囿于朝廷各项繁琐的则例与法规，县级政府的自主权十分有限。
古往今来，中央政府都要把地方划分成若干层级，形成一定数量的政区，来实现对地方的控制与管理。因此，剖析行政区划层级是考察地方行政制度的重要切入点。行政区划层级划分过多，不仅会使政府机构叠床架屋，增加行政成本，而且也会影响政府的行政效率，导致上下交流的阻隔与迟缓。然而层级过少，也会使中央政府的管理幅度过大，工作量剧增﹐使得中央难以兼顾,反而不利于对地方的控制与监管。可见，合理的行政区划层级对于一个国家至关重要。自从秦始皇统一六国后，郡县制得以普遍推行，进而成为历代王朝统治地方的主体政治模式。各王朝统治者在实行郡县制的基础上，为寻求治政效果的最佳化，对地方行政区划层级屡加改易。
秦汉时期，由于当时人稀政简，以及基层政区数量较少，地方行政主要实行郡县两级制。汉武帝时，设立刺史监察各郡，形成了较为固定的监察区，即所谓州部。至东汉末年,州刺史开始干预地方行政,甚至兼领军事，随着权力的增大,刺史改称州牧，随之成为郡太守之上正式的行政长官，地方行政区划层级也就自然演变成州郡县三级制。魏晋南北朝时期，基本上沿袭东汉末年的三级行政区划体制，但由于州郡数量在这一时期的恶性膨胀，甚至出现“十羊九牧”的情形，所以调整区划层级势在必行。隋代建立后，针对这一情形，撤销了中间的郡一级行政区划，实行州县两级制。唐前期继续实行州县两级的行政区划体制，唐中期后，各地节度使割据一方，藩镇俨然成为州之上的一级政区。宋太祖为解决武人割据地方的局面，把各项权力收归中央所有，并恢复了行政区划的州县两级制，同时在州之上设路，置漕、宪、帅、仓诸司，分别处理各方面事务。由于各监司各自为政，所在辖区也不完全重合，所以不能构成正式的一级行政区划。
元朝吞并各政权实现统一后,针对帝国幅员辽阔的现实特点﹐适时创立了行省制度﹐并将行省作为直接隶属于中央的高级政区。行省而下则杂合宋、金原有的行政区划层级﹐实行三级、四级，甚至五级的多重复合体制。多重复合制导致各地区划层级不尽统一，且十分烦琐，代之而起的明朝对此进行了相应改革。明朝的行政区划层级大体分为布政使司——府（直隶州）)——县（散州）三级或布政使司——府—―散州——县四级两种形式。宣承布政使司作为第一层级，全国共设有两京十三布政使司，置布政使主管民事与财政，按察使主管司法与监察﹐都指挥使主管军事。三司互不统属﹐各司其职,行政关系颇似宋代诸路的各监司。明代中后期以来，为统一地方事权，以应对突发事件，朝廷在三司之上设立了总督与巡抚，加强对地方的领导与控制。然而终明一世，督抚始终带有中央临时委派的性质，没有成为地方的正式官员。府与直隶州俱隶属于布政使司，属第二层级。其下则是散州和县，属第三层级。值得注意的是，明代一些散州也辖若干县，因而明代的县属第三层级或第四层级。
清朝入主中原后，在内地沿袭行省制，并对地方的行政层级继续进行简化，至雍正时统一定为省级政区——府级政区——县级政区三级行政区划体制(图1)。图2标明了清代地方政府的行政隶属关系。总督、巡抚为省级政区最高军政长官。与明代不同，清代的督抚逐渐褪去中央监察官员的色彩，其辖区经调整后也与省界相吻合，名副其实地成了地方的封疆大吏。总督俗称“制军”“制台”，为文职正二品，例兼都察院右都御史衔，加兵部尚书衔后升至从一品。清初战事频繁，总督数量较多，乾隆定制后，全国共设总督八员，即直隶总督、两江总督、湖广总督、闽浙总督、两广总督、陕甘总督、云贵总督、四川总督。清末裁撤盛京、吉林、黑龙江驻防将军，设置东三省总督一员，综理辖区内一切军政要务。总督“掌总治军民，统辖文武，考覆官吏，修饬封疆”，设有直属绿营部队——督标，并节制辖区内巡抚、提督等文武大员，为一方军政之首脑。咸丰以后，伴随清廷权力的下移，各地总督在平定匪患、办理洋务通商事宜的过程中，权力进一步扩大，以直隶总督、两江总督最为显著。特别是曾国藩、李鸿章等皆以大学士衔，兼管总督事务，可见其在朝中之地位举足轻重。



图1 清代地方行政区划层级



图2  清代地方政府行政隶属关系

隆定制后，全国共设总督八员，即直隶总督、两江总督、湖广总督、闽浙总督、两广总督、陕甘总督、云贵总督、四川总督。清末裁撤盛京、吉林、黑龙江驻防将军，设置东三省总督一员，综理辖区内一切军政要务。总督“掌总治军民，统辖文武，考覆官吏，修饬封疆”，设有直属绿营部队——督标，并节制辖区内巡抚、提督等文武大员，为一方军政之首脑。咸丰以后，伴随清廷权力的下移，各地总督在平定匪患、办理洋务通商事宜的过程中，权力进一步扩大，以直隶总督、两江总督最为显著。特别是曾国藩、李鸿章等皆以大学士衔，兼管总督事务，可见其在朝中之地位举足轻重。
巡抚俗称“抚军”“抚台”，为文职从二品，例兼都察院右副都御史衔，加兵部侍郎衔后为正二品。清初巡抚大多具有临时酌情委派性质，辖区一般与省界不完全重合，甚至出现一省之内数位巡抚的局面。三藩之乱后，清廷对此情形做出了相应调整，至乾隆时期，定制每省设置巡抚一人，直隶、四川、甘肃由总督兼巡抚事，因此直省额设巡抚为十五人。光绪十一年（1885 )，台湾建省，遂改福建巡抚为台湾巡抚，原事务由闽浙总督兼理。此外，新疆、东北地区陆续裁撤了驻防将军，按直省体制，设置了巡抚，主管本省事务。巡抚“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考群吏之治，会总督以诏废置，三年大比，献贤能之书，则监临之”，为一省之最高长官。无总督驻扎之省份，巡抚则俱兼提督衔，节制通省兵马。巡抚虽品阶上略逊于总督，但并非其属员，其可以单独上书言事，题奏政务，在一定程度上形成了对总督职权的制约,特别是无总督兼辖省份的巡抚则可独当一面。至清末时，总督所谓兼辖节制之权,逐渐形同具文，如省内无总督驻扎，巡抚则自行其是，专政一省。值得注意的是，督抚在清代虽然正式成为地方最高军政长官,但其衙署内部仍然无分支机构,无佐贰属员,只设有一定数量的笔帖式和书吏。可见，其在某种程度上仍遗留着中央监察官员临时委派地方的色彩。
督抚以外，中央又在直省别设学政一职，从进士出身之侍郎、京堂、詹事、科道等官中选派，赴各省主管教育事宜。学政为三年一任，品阶俱照原职，因此仍属于中央官员。原直省各设学政一人，清末时增设奉天及台湾学政。学政督查通省各府州县学，考核士子，正所谓“掌直省学校生徒考课黜陟之事，以岁科二试巡历所属府州，进诸生而论文艺、程品行，升其贤者能者，斥其不率教者”。其在省内地位仅次于督抚，列布按之上，凡通省兴革之较重大事宜，督抚藩臬均与其会商以行。学政虽然地位尊崇，且带有“钦差”性质，但其考核仍由地方督抚负责完成,省内有关教育的重大事项,也要征求督抚的意见。因此，在一定程度上，学政仍是督抚的属员，对此清帝曾专门颁布上谕加以阐述。嘉庆七年(（1802)，给事中陈昌齐奏请赋予学政稽查督抚之权，嘉庆帝认为此议系本末倒置，开挟制督抚之渐，有如明代之巡按，实断不可行。
巡抚之下分设布、按二司。布政使俗称“藩台”，为文职从二品，明代为一省正式的行政长官，至清代逐渐沦为督抚的属员。布政使总司“一省之政，司钱谷之出纳，十年会户版均税役，登民数田数以达于户部”，府州县官考绩也按例由其主持，而后上报督抚。各省额设布政使一员，唯江苏系赋税重地，国家财源，故另增设一员。按察使俗称“臬台”，居布政使之次，为文职正三品，定制每省设置一员，“掌全省刑名按劾之事，振扬风纪，澄清吏治”，兼管驿传交通，协同布政使考核官员。每年秋审按例由其主稿，但重大案件仍须会同藩司共同审理。
明代布、按二司皆设有佐贰官，其中布政司为参政、参议，按察司为副使、金事,品阶从三品至正五品不等。后来上述佐贰官各带原衔分守或分巡地方，进而形成了道的行政建制。清初沿袭明制，至乾隆时裁道员原有布、按兼衔，并将其统一定为正四品,位列知府之上，统辖一定数量的府或直隶州。与此同时，各道分守、分巡之别逐渐模糊，稽查钱谷、清理词讼等成为其共同职掌，特别是直隶州呈报的案件例由道员审转。由于各道大多兼兵备衔，武职都司以下皆归其节制，所以地方发生小规模的暴乱事件时，督抚皆指令道员协同文武加以镇压。与统辖一定数量的府或直隶州的区划道不同，各省还设有管理一省某项事务的专业道，如盐道、粮道等。这些专业道大多驻扎省城,除掌管专项事务外，偶尔也兼管临近府州。虽然清中叶以后，府与直隶州皆统辖于道,但朝廷官修的一统志中并没有把道作为单独的一级行政区划，可见其作为独立行政区划的地位并没有正式确立。
省级政区之下为府级政区。在清代府级政区包括府、直隶州、直隶厅三类，由于府在同级政区中最为普遍，遂以其命名之。府系沿袭明制，知府为正印官,位列正四品,后改从四品。知府“掌总领属县,宣布条教,兴利除害,决讼检奸”，为督抚司道之耳目,州牧县令之表率。知府之外，设有同知、通判等府佐贰，“分掌粮盐督捕，江海防务，河工水利，清军理事，抚绥民夷诸要职”，以佐正印之治。康熙六年之前，府佐贰中另有推官一职，专理刑名事宜。佐贰以下，各府设经历、照磨、司狱、仓税大使等首领、杂职官员。直隶州与府同级，俱直属于布政使司，唯州内不设附郭县，因此直隶州亦都有直辖之地。直隶州或由府析置，或由散州、县升格，正印官为知州，系正五品，略逊于知府。州佐贰为州同、州判，职掌与府佐贰大致相同，其下设有吏目、驿丞、巡检等属员。直隶厅亦直属于布政使司，主要设于沿边、沿海地区，大多不领属县，长官为同知，正五品;通判，正六品。各厅无佐贰官设置，只有经历、照磨等属员。此外，各府级政区都设有儒学，置教授、训导等教官，如同各省学政，专司教育事宜。值得注意的是，清代府级政区之佐贰官根据当地事务的繁简情况,酌情增减。雍正以降,府级政区的诸多佐贰官，如同知、通判等都分防于本府辖区内的重要市镇或各县交界之处，以加强对基层社会的管控。
与府级政区相同，县级政区亦主要分为三类，即散州、散厅和县。因县在同级政区中设置得最为广泛，故以其命名。散州有别于直隶州，与县均隶属于府。散州的正印官亦为知州，系从五品，主管州内各项政务。知州之外，还设有州同、州判作为佐贰。此外,州内还设有吏目、巡检等首领、杂职官员,县与散厅亦大体如此。与直隶厅相类似,散厅在分布上亦主要集中于边海之地，但其隶属于府。其正印官亦为同知、通判，其品阶与直隶厅相同，同时也不设佐贰官。散州、散厅之外，县级政区还包括县。县系沿袭历代之旧制，正印官为知县，为正七品官，执掌“一县治理，决讼断辟，劝农赈贫,讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神,靡所不综”。知县之下，设有县丞、主簿等县佐贰，分掌粮马、巡捕等事务。清代县级政区佐贰官系根据当地政务繁简程度,加以设置。笔者根据《清会典》的统计，其设置率大约为三分之一，且大多如同府佐贰一样分防地方紧要之处。
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